Convenzione di Palermo: l’Onu adotta la “risoluzione Falcone” sulla lotta globale alle mafie

Silvia Sticca - 20/10/2020

La Conferenza delle Parti sulla Convenzione Onu contro la criminalità transnazionale (nota come Convenzione di Palermo) che celebra quest’anno il suo ventesimo anniversario ha adottato due documenti proposti dall’Italia, uno dei quali dedicato alla legacy di Giovanni Falcone.

La risoluzione proposta dall’Italia ha formato oggetto di accordo unanime nell’ambito del Committee of the Whole ed è stata adesso trasmessa per l’approvazione definitiva alla Plenary della Conferenza delle Parti.

Grazie alla prima risoluzione si avvia la concreta operatività del Meccanismo di revisione, strumento di valenza fondamentale, finalizzato al controllo dell’attuazione, nell’ordinamento di ciascun Stato membro, degli obblighi assunti. L’importanza di questo Meccanismo risiede proprio nell’eliminazione di vuoti normativi negli ordinamenti interni, che permettono alle organizzazioni criminali “in movimento” di sfruttarli, godendo di una sostanziale impunità.

Con il secondo documento, che prende il nome di Risoluzione Falcone, si potenzia il contrasto alla dimensione economica della criminalità e, più in generale, si offrono strumenti sempre più avanzati di prevenzione e di repressione delle nuove forme di criminalità.

Significativa nella risoluzione l’espressa menzione del ruolo di Giovanni Falcone, “il cui lavoro e sacrificio hanno aperto la strada all’adozione della Convenzione”. Il riferimento ad una specifica persona costituisce una rarità nelle risoluzioni ONU, e sottolinea la valenza universale dell’opera del grande Magistrato italiano, divenuto il simbolo dell’impegno per la giustizia a livello internazionale.

Il documento fa chiaro riferimento alla cooperazione globale contro le conseguenze socio-economiche della pandemia e l’infiltrazione mafiosa nel mondo imprenditoriale. Al riguardo, si sottolinea la necessità che gli Stati affrontino queste sfide attraverso una cooperazione multilaterale e con una efficace attuazione della Convenzione di Palermo. Per la prima volta in una risoluzione delle Nazioni Unite, si parla di “dimensione economica” della criminalità organizzata transnazionale.

Non si tratta solo di una indicazione di principio, ma di un preciso orientamento di politica criminale, da attuare attraverso una serie di misure concrete. Tra queste, assume una valenza strategica il paragrafo che incoraggia gli Stati parti a fare uso della Convenzione di Palermo come base giuridica per un’efficace cooperazione internazionale ai fini del congelamento, sequestro, confisca e destinazione dei proventi di reato, anche nel caso di “procedimenti al patrimonio” che prescindono da una condanna. Viene, per questa via, esplicitamente riconosciuto che la Convenzione di Palermo costituisce la base giuridica per l’esecuzione delle misure di prevenzione patrimoniali tipiche dell’ordinamento italiano anche nel territorio degli Stati esteri, compresi quelli situati al di fuori dell’Unione Europea.

La strategia del “follow the money” – nata in Italia con la legge Rognoni-La Torre e sviluppata dal pool antimafia ideato da Rocco Chinnici, diretto da Antonino Caponnetto, e composto da giudici come Giovanni Falcone, Paolo Borsellino, Leonardo Guarnotta, Gioacchino Natoli, Ignazio De Francisci, Giuseppe Di Lello, Giacomo Conte – viene così estesa su scala globale, su una dimensione territoriale coincidente con la quasi totalità degli Stati membri delle Nazioni Unite.

Uno degli aspetti più innovativi della risoluzione è l’esplicita menzione del riuso a fini sociali dei beni confiscati come modello che gli Stati Parte sono incoraggiati a prendere in considerazione nelle loro rispettive normative nazionali.

Essa costituisce una significativa valorizzazione della positiva esperienza sviluppatasi in Italia nella prospettiva della destinazione dei beni confiscati a beneficio delle comunità danneggiate da fenomeni criminali di particolare gravità, e un forte impulso alla sua estensione in altri Paesi, per i quali la costruzione di una cultura della legalità assume un ruolo centrale.

Sotto questo profilo, la Risoluzione in esame allinea la realtà giuridica delle Nazioni Unite alle più avanzate tendenze presenti nella legislazione dell’Unione Europea, dove l’art. 10 della Direttiva 2014/42/UE, relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato, ha previsto un obbligo procedurale, per gli Stati membri, di valutare l’adozione di misure che permettano di utilizzare i beni confiscati per scopi di interesse pubblico o sociale.

Proprio questo aspetto è stato messo in luce nella risoluzione quale fattore di collegamento tra il modello del social reuse of confiscated assets e le previsioni della Convenzione di Palermo.

La risoluzione progetta un insieme di strumenti di straordinaria modernità per costruire il futuro della lotta della criminalità organizzata nel contesto globale, adeguando i metodi di indagine agli enormi cambiamenti che hanno investito il mondo della tecnologia, della comunicazione, dell’economia.

Il monito rivolto agli Stati parte, ad istituire nuovi meccanismi che rendano più rapida ed efficace la cooperazione giudiziaria, come i magistrati di collegamento e gli organi investigativi comuni che facciano uso delle moderne tecnologie; l’incoraggiamento a fare un uso efficace delle tecniche investigative speciali, e a concludere accordi bilaterali o multilaterali appropriati per l’uso di tali tecniche nel contesto della cooperazione a livello internazionale.

Nella risoluzione è contenuta un’affermazione, condivisa da tutti gli Stati, della importanza della Convenzione come “principale strumento globale a disposizione della comunità internazionale per prevenire e combattere tutte le forme e manifestazioni di criminalità organizzata transnazionale e proteggere le vittime”.

Tale rilevanza è stata sottolineata con specifico riferimento al contrasto delle “forme nuove, emergenti e in evoluzione di criminalità organizzata transnazionale”, che ricomprende non solo le mafie “storiche” (“Cosa Nostra”, ‘ndrangheta, camorra) e le “nuove mafie” di origine straniera, ma anche la criminalità dei colletti bianchi, di natura economica o amministrativa; tra i delitti espressamente presi in considerazione dalla Convenzione ci sono il riciclaggio e la corruzione, che formano oggetto di una strategia comune alla criminalità organizzata, focalizzata sui flussi finanziari illeciti; alcuni specifici fenomeni criminali divenuti delle vere e proprie emergenze planetarie per effetto dei mutamenti climatici, delle disuguaglianze economico-sociali, delle situazioni di instabilità politico-istituzionale e della pandemia, come la tratta di esseri umani, il traffico illecito di migranti, la produzione e circolazione illecita di armi e munizioni; una serie “aperta” di fenomeni criminali gravi di natura collettiva, inclusi quelli che avevano caratteristiche del tutto differenti al momento in cui la Convenzione è stata firmata, come ad esempio il cybercrime, e più in generale le ipotesi di uso delle tecnologie della comunicazione e dell’informazione per commettere reati; il traffico illecito di beni culturali; i delitti connessi al terrorismo internazionale.

Un altro punto di forza è costituito dall’invito diretto agli Stati ad una intensa utilizzazione degli strumenti di indagine finanziaria, al fine di identificare e interrompere ogni possibile collegamento tra le manifestazioni esistenti ed emergenti della criminalità organizzata transnazionale, del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo.

Nella risoluzione è contenuta una speciale menzione del ruolo di uno degli strumenti telematici dotati di maggiori potenzialità per rafforzare l’impegno comune degli Stati nel contrasto alla criminalità, recentemente lanciato dall’UNODC (Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e la criminalità, con sede a Vienna). Si tratta del portale SHERLOC (Sharing Electronic Resources and Laws on Crime), progettato per agevolare la diffusione della giurisprudenza, della legislazione e delle strategie di azione adottate nell’implementazione della Convenzione di Palermo e del quadro normativo internazionale sul terrorismo.

Si privilegia, dunque, una visione che tende a realizzare un “circolo virtuoso” di collaborazione tra le diverse istituzioni e le migliori energie della società civile, del settore privato, del mondo scientifico, muovendo dalla consapevolezza ben presente nei magistrati che hanno dedicato la loro vita al contrasto della criminalità organizzata dei «limiti invalicabili della risposta giudiziaria alla mafia».