Il GAFI/FATF attesta i progressi (parziali) del sistema AML/CFT della Repubblica Popolare Cinese

Giampaolo Estrafallaces* - 22/10/2020

Il 1° ottobre 2020 il GAFI/FATF (d’ora innanzi GAFI) ha licenziato la versione originale del rapporto sull’esercizio di follow up[1] condotto sul sistema AML/CFT cinese al fine di verificare gli eventuali progressi compiuti sotto il profilo della compliance del framework normativo cinese alle 40 Raccomandazioni, rinviando ad un momento successivo l’analisi dei profili di efficacia.

In estrema sintesi, si richiama la circostanza che il sistema antiriciclaggio della Repubblica Popolare Cinese è già stato sottoposto a valutazione da parte del GAFI nel corso del 2018 con risultati pubblicati a aprile 2019.

In tale occasione, per i profili di technical compliance rispetto alle 40 Raccomandazioni del GAFI, furono attribuiti solo 7 giudizi di piena conformità, 15 di conformità caratterizzata da lievi carenze,12 di conformità solo parziale e 6 di non conformità .[2]

Con specifico riferimento a questi ultimi, la non conformità della legislazione nazionale cinese è stata rilevata rispetto ai contenuti delle Raccomandazioni:

  • 7 (Sanzioni finanziarie mirate relative alla proliferazione delle armi di distruzione di massa);
  • 22 (Attività e professioni non finanziarie designate: adeguata identificazione e verifica del cliente);
  • 23 (Attività e professioni non finanziarie designate: altre misure);
  • 24 (Trasparenza e titolare effettivo delle persone giuridiche);
  • 25 (Trasparenza e titolare effettivo di negozi giuridici di natura fiduciaria);
  • 28 (Regolamentazione e vigilanza delle attività e delle professioni non finanziarie designate).

Nell’ambito del follow up, tuttavia l’attenzione del GAFI e gli sforzi della Cina non si sono indirizzati, almeno da quanto risulta nel Rapporto in commento, sugli aspetti da ultimo richiamati bensì sulle carenze di conformità tecnica riguardanti le Raccomandazioni 26 (Regolamentazione e vigilanza degli istituti finanziari), 29 (Financial Intelligence Unit) e 34 (Linee guida e feedback) riguardo le quali gli assessor avevano attribuito un giudizio di partially compliant, dunque lievemente migliore rispetto a quello di non conformità.

Riguardo alla Raccomandazione 26, la carenza che aveva influenzato il giudizio negativo dei valutatori era rappresentata, in prevalenza, dal mancato assoggettamento del settore dei prestiti online alle norme antiriciclaggio e dalla mancata previsione di precisi requisiti per l’accesso a tale tipo di mercato da parte degli operatori professionali.

In proposito, sulla base della documentazione esaminata, il GAFI ha ritenuto che la Cina abbia compiuto progressi significativi in tale ambito, rappresentati dall’adozione di disposizioni specifiche per il settore dei prestiti on line e dalla previsione di un’azione di controllo su tali operatori da parte della People’s Bank of China (PBC) in collaborazione con la National Internet Finance Association (NIFA)[3].

Le nuove disposizioni adottate prevedono, per coloro che operano nel settore del prestito online, l’obbligo di condurre valutazioni periodiche del rischio ML/TF i cui risultati sono destinati a alimentare un sistema di rating[4] cui saranno improntate la frequenza e l’intensità dell’attività di vigilanza su ciascuna Internet Finance Institution.

Tali interventi normativi, pur nel permanere di carenze giudicate, invero, “minori”, hanno convinto il GAFI a riformulare il proprio giudizio sulla compliance rispetto alla Raccomandazione 26 da partially compliant a largely compliant.

Quanto alle carenze, riguardo la Raccomandazione 29, si rileva che il giudizio di partially compiant attribuito nel 2019 scaturiva principalmente dalla considerazione che la Financial Intelligence Unit cinese non svolgesse appieno l’attività di centro unico di ricezione e analisi delle segnalazioni di operazioni sospette.

Il mutual evaluation report (MER) sottolineava, infatti, come la Financial Intelligence Unit cinese fosse collocata presso la People’s Bank of China (PBC) ma operasse mediante tre distinte componenti, note nel loro insieme come China’s FIU arrangement:

  • il China Anti-Money Laundering Monitoring and Analysis Centre (CAMLMAC);
  • l’Anti-Money Laundering Bureau (AMLB);
  • le 36 filiali della PBC, presso ciascuna delle quali è istituita una Unità AML[5].

In tale ambito fu rilevato che il CAMLMAC non aveva il potere di chiedere alle istituzioni segnalanti eventuali informazioni aggiuntive necessarie per eseguire in maniera completa la propria analisi.

Il permanere di tale carenza, sebbene sia stato riconosciuto l’indubbio progresso compiuto mediante l’adozione di una nuova piattaforma informatica per una migliore gestione delle informazioni contenute nelle segnalazioni di operazioni sospette e nelle LVTRs (large value transaction reports) [6], ha indotto il GAFI a confermare per la Raccomandazione 29 il giudizio di partially compliance.

Per quanto riguarda il livello di compliance rispetto alla Raccomandazione 34, questa prevede che le autorità competenti, emanino linee guida e forniscano riscontri per supportare i soggetti obbligati, ivi inclusi gli operatori non finanziari (DNFBP)[7] nella individuazione delle segnalazioni delle operazioni sospette e, più in generale, nell’applicazione delle disposizioni nazionali finalizzate al contrasto del riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo.

Con riferimento a tale quadro, la carenza contestata riguardava, sostanzialmente, gli operatori professionali del settore dei prestiti on line, le società fiduciarie, gli operatori in metalli preziosi e, in generale, gli operatori non finanziari[8].

Secondo quanto rilevato dal GAFI, le Autorità cinesi avrebbero pubblicato una guida per gli istituti di prestito online, gli agenti immobiliari, i commercianti di metalli preziosi e i commercialisti, mentre sarebbe ancora in corso la redazione una guida per agli avvocati.

Tuttavia, considerata la limitata incidenza nell’ambito del sistema antiriciclaggio dei professionisti da ultimo citati, i valutatori del GAFI, apprezzando particolarmente i progressi compiuti hanno provveduto a rivalutare il livello di compliance del sistema cinese portandolo, con riferimento alla raccomandazione in discorso, da partially compliant a largely compliant.

Inoltre, come usualmente avviene nel corso degli esercizi di follow up, si è proceduto a valutare anche il livello di compliance del sistema AML/CFT cinese rispetto alle Raccomandazioni il cui contenuto è stato modificato dal 2018, anno in cui è stata effettuata la mutual evaluation.

Si tratta delle Raccomandazioni 2 e 15 in tema, rispettivamente, di meccanismi di collaborazione e coordinamento a livello nazionale e nuove tecnologie.

Più in dettaglio, rispetto all’originaria formulazione, la Raccomandazione 2, che prevede, tra l’altro l’istituzione di un organismo di coordinamento delle politiche nazionali AML/CFT, è stata integrata a febbraio 2018 con il richiamo al rispetto, anche nell’ambito del contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, delle disposizioni in materia di privacy e protezione dei dati[9].

In Cina il richiamato compito di coordinamento è assegnato alla China’s AML Joint Ministerial Conference (AMLJMC), una commissione interministeriale di cui fanno parte 22 membri in rappresentanza della People’s Bank of China (PBC), delle authority, delle forze dell’ordine, della magistratura, del dipartimento degli esteri e del Ministero della Sicurezza Pubblica.

In particolare, quest’ultimo è responsabile, secondo la legislazione cinese, della materia della protezione dei dati e della privacy ed è, come tale, chiamato a garantire la compatibilità dei requisiti AML / CFT con le norme sulla protezione dei dati e sulla privacy.

Inoltre, le disposizioni introdotte in materia di cooperazione e attuazione di politiche e attività AML/CFT richiamano esplicitamente la necessità di garantire la compatibilità con la protezione dei dati e la privacy.

Pertanto, ciò ha portato il GAFI a confermare il giudizio positivo di conformità già formulato nel 2018 in merito alla Raccomandazione 2.

Quanto alla Raccomandazione 15, per la quale la Cina ha già ricevuto nel 2018 il rating di partially compliant va ricordato che tale giudizio risentiva della mancata previsione di specifici requisiti AML/CFT dedicati alle nuove tecnologie per gli istituti di pagamento.

Nel frattempo, come noto, la raccomandazione in discorso è stata integrata (ottobre 2018) con richiami anche alla materia dei virtual asset e ai fornitori dei relativi servizi (VASP)[10]. In particolare, il GAFI raccomanda per la gestione e mitigazione dei i rischi connessi alle valute virtuali la previsione di una specifica regolamentazione AML/CFT e norme autorizzative unitamente all’istituzione di sistemi di monitoraggio in merito al rispetto delle misure previste dal GAFI[11].

In argomento, i valutatori hanno sottolineato che questi ultimi requisiti appaiono inapplicabili al sistema cinese in quanto il paese esaminato ha vietato nel 2017 ogni attività avente ad oggetto virtual asset[12].

Resta, in ogni caso il giudizio di incompletezza sulla normativa degli istituti di pagamento nonostante nel 2018 la People’s Bank of China (PBC) abbia provveduto ad emanare specifiche istruzioni AML/CFT in tema di nuove tecnologie.

Tuttavia, il GAFI ha giudicato collaborativo l’approccio delle autorità cinesi a livello internazionale anche in tema di virtual asset giungendo, pertanto, a rivalutare il precedente giudizio da partially compliant a largely compliant.

In conclusione, la Cina è ora conforme a 7 delle 40 raccomandazioni e ampiamente conforme a 18 di esse. Rimane parzialmente conforme a 9 delle 40 raccomandazioni e non conforme a 6 di esse.

Attualmente il paese è impegnato in ulteriori attività di follow-up, sul cui risultato riferirà al GAFI a ottobre 2021.

* Le opinioni espresse non impegnano l’Istituto di appartenenza.

 

[1] 1st Enhanced Follow-up Report & Technical Compliance Re-Rating.

[2] Sono possibili quattro livelli di giudizio: compliant, largely compliant, partially compliant, non-compliant, in relazione alle carenze (shortcomings) riscontrate. In argomento, GIAMPAOLO ESTRAFALLACES, Antiriciclaggio: metodologia e procedure dell’attività di assessment del GAFI. Una sintesi del Mutual evaluation report (MER) sul sistema di contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo della Repubblica popolare cinese, Diritto penale della globalizzazione, aprile – giugno 2019.

[3] La National Internet Finance Association of China (NIFA) è un organismo di autoregolamentazione per il comparto della finanza on line istituito su iniziativa della People’s Bank of China (PBC) in collaborazione con le autority settoriali rappresentate dalla China Insurance Regulatory Commission (CIRC), la China Banking Regulatory Commission (CBRC) e la China Securities Regulatory Commission (CSRC). I membri della NIFA includono istituzioni che operano nei settori bancario, titoli, assicurazioni, fondi, futures, trust, gestione patrimoniale, credito al consumo, pagamenti via Internet, investimenti, gestioni patrimoniali etc., nonché numerose organizzazioni specializzate nella fornitura di infrastrutture finanziarie, nella ricerca e formazione, con riferimento ad attività commerciali tradizionali e a servizi di finanza via Internet.

[4] “The online lending sector is required to conduct a ML/TF risk assessment (on a regular basis) that will feed into the risk classification and grading system”, Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures, People’s Republic of China,1st Enhanced Follow-up Report & Technical Compliance Re-Rating, 3.1. Progress to address technical compliance deficiencies identified in the MER, p. 4.

[5] Cfr. GIAMPAOLO ESTRAFALLACES, Antiriciclaggio: metodologia e procedure cit., 5.3. Alcune considerazioni sulla Financial Intelligence Unit cinese, Diritto penale della globalizzazione, aprile – giugno 2019, p. 242.

[6] Si tratta, in sostanza di comunicazioni oggettive contenenti informazioni su transazioni di vario genere trasmesse – a prescindere dalla sussistenza di un sospetto – al superamento di una determinata soglia di importo. La normativa AML/CFT cinese prevede, infatti, che vadano comunicate:

  1. a) le operazioni in contanti che singolarmente o cumulativamente nell’arco di una giornata siano di importo almeno pari a 50.000 RMB o, se in valuta estera, il cui valore sia almeno di 10.000 USD;
  1. b) i trasferimenti di fondi da conti correnti intestati a soggetti diversi da persone fisiche che superino in giornata i 2.000.000 RMB o il valore di 200.000 USD se espressi in valuta estera;
  2. c) i trasferimenti di fondi domestici da conti correnti intestati a soggetti persone fisiche che superino in giornata i 500.000 RMB o il valore di 100.000 USD se in valuta estera;
  3. d) i trasferimenti di fondi transfrontalieri da conti correnti intestati a persone fisiche di importo giornaliero almeno pari a 200.000 RMB o il valore di 10.000 USD se in valuta estera.

[7] Designated Non-Financial Businesses and Professions.

[8] “No guidance applies to online lending institutions. Trust companies are considered as FIs in China and are subject to guidance and feedback as described above. However, in the context of the FATF standards, trust companies are DNFBPs (trust service providers). Guidance specifically directed to the provision of trustee services does not appear to be issued. Little or no guidance was issued to other categories of DNFBP”, Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures People’s Republic of China, Mutual Evaluation Report, p. 252.

[9] “This should include cooperation and coordination between relevant authorities to ensure the compatibility of AML/CFT requirements with Data Protection and Privacy rules and other similar provisions (e.g. data security/localisation)”. International standard on combating money laundering and the financing of terrorism & proliferation, The FATF Recommendations, Updated June 2019, R.2, National cooperation and coordination. 

[10] Virtual asset service providers.

[11]To manage and mitigate the risks emerging from virtual assets, countries should ensure that virtual asset service providers are regulated for AML/CFT purposes, and licensed or registered and subject to effective systems for monitoring and ensuring compliance with the relevant measures called for in the FATF Recommendations”, International standard on combating money cit., R.15, New technologies.

[12] Ciò nonostante dal 2018 in Cina le forze dell’ordine hanno individuato 88 piattaforme utilizzate per lo scambio di virtual asset che hanno costretto a chiudere.