ISSN 2784-9635

La riforma “in progress” del Codice penale in materia di contrasto alle agromafie

Andrea Bernabale - 20/04/2020

È ormai noto come negli ultimi decenni il settore agroalimentare sia divenuto un terreno d’investimento privilegiato della malavita, sebbene il fenomeno trovi le sue radici più antiche nelle mafie del latifondo. Questo articolato e complesso fenomeno criminoso – capace di svilupparsi anche sconfinando il territorio nazionale e ampliando così la sua portata estensiva, tanto che sarebbe più corretto parlare di un fenomeno transnazionale – ha precipuamente permesso alla criminalità organizzata di alimentarsi economicamente mediante forme di riciclaggio di proventi illeciti, spesso derivanti da narcotraffico, racket, usura e qualsivoglia altro reato presupposto a quello riciclativo. Questa realtà criminale – una vera e propria imprenditoria illecita che molto spesso si declina in mafie del territorio – lucra inserendosi abilmente nei circuiti illegali delle importazioni/esportazioni, nella ristorazione, nell’agro-turismo, nella grande distribuzione, nello sfruttamento animale e, nondimeno, sul ciclo dei rifiuti, determinando gravi danni sull’ambiente circostante e gravi rischi per la salute umana, violando peraltro il c.d. diritto a vivere in un ambiente salubre. Si tratta pertanto di un problema tanto di legalità economica, quanto di tutela ambientale e agroalimentare.

A ben vedere, invero, la portata e le pratiche delle associazioni agromafiose sono ancor più ampie. Si passa dal controllo di produzioni importate e poi falsamente vendute come produzioni nazionali, all’intercettazione dei fondi UE all’Italia per le politiche agricole, passando per lo sfruttamento della manodopera clandestina; e ancora, lo sviluppo del mercato illegale di agrofarmaci – specialmente in Campania – che prevede l’impiego di prodotti contraffatti, particolarmente nocivi poiché realizzati nella noncuranza dei protocolli produttivi generalmente previsti.

Si badi bene, comunque, che il fenomeno delle agromafie, così come quello delle mafie tradizionali da cui derivano, sebbene abbia una forte connotazione territoriale nel meridione, è tuttavia presente e articolato anche nelle aree del Centro e del Nord. Si consideri poi, e non ci si faccia ingannare dall’apparante bassa offensività di questo sistema illegale che, seppur diverso dagli àmbiti tradizionali delle consorterie mafiose, rappresenta comunque un’invasiva e perniciosa rete criminogena capace di ramificarsi negli apparati pubblici per mezzo di colletti bianchi, oltre ovviamente ad aver considerato già le pericolosità ambientali e alla salute citate poc’anzi.

Di questa premessa, e prima di passare ad analizzare la normativa di contrasto, vale la pena considerare i danni di immagine, oltre che economici, al Made in Italy. Più in particolare, si consideri il controverso fenomeno transnazionale dell’Italian sounding, ovvero la commercializzazione di prodotti alimentari evocativi dell’Italia, ma che non sono Made in Italy. Difficilissimo da contrastare, poiché spesso tali prodotti si limitano alla sola evocazione cercando di fare breccia nel consumatore meno attento inducendolo in un bias cognitivo, l’Italian sounding mina enormemente la credibilità e la reputazione dell’agroalimentare italiano, in quanto i prodotti sounding, decisamente più economici rispetto ai veri Made in Italy e largamente più diffusi sopratutto all’estero, essendo anche di qualità più modesta, tendono a deludere le aspettative dei consumatori che comunque li ritengono erroneamente prodotti italiani. Il fenomeno è particolarmente diffuso all’estero, ma anche entro i confini nazionali ad opera della criminalità organizzata specializzata nella contraffazione di prodotti DOP, come il Parmigiano Reggiano o la mozzarella di bufala campana. Per quest’ultima, infatti, eccellenza culinaria del territorio campano ed esempio paradigmatico di contraffazione, si richiede espressamente l’utilizzo esclusivo di latte di bufala intero e fresco, onde evitare l’uso di latte congelato o surgelato. Secondo un rapporto dell’Osservatorio sulla Criminalità dell’Agricoltura e sul Sistema Agroalimentare, si è infatti pericolosamente diffuso l’utilizzo di latte e cagliate surgelate, soprattutto provenienti dai paesi dell’Est, per la produzione, a basso costo, di formaggi italiani. Un espediente fraudolento per abbattere significativamente i costi di produzione, totalmente a scapito della qualità, della genuinità e dunque dell’interesse dei consumatori da un lato e dell’immagine del Made in Italy dall’altro. Recenti indagini dei Nas hanno scoperto mozzarella prodotta con latte proveniente da paesi dell’Est (o da altri territori esterni alla zona DOP) e venduta come DOP. I controlli hanno rilevato che, a fronte di una flessione della vendita di latte nell’area campana, la produzione di bufale è invece aumentata. Inoltre, i prezzi con cui i prodotti vengono venduti alla grande distribuzione sono troppo bassi rispetto a quelli che un produttore sosterrebbe seguendo correttamente la procedura prevista per le mozzarelle DOP [1].

Ma queste sono solo alcune delle innumerevoli truffe alimentari poste in essere da mafie e simil-mafie, che ne traggono illecitamente ingenti proventi che hanno favorito un business criminale altamente redditizio, che a sua volta ha reso necessaria un’adeguata normativa penalistica di contrasto. [2]

1.Dalla codificazione dei reati alimentari alla “commissione Caselli”

 I reati alimentari entrano a far parte del nostro ordinamento con la legge n.283 del 30 aprile 1962 e nel codice penale agli artt. 440 ss., al fine di tutelare la salubrità degli alimenti, già dalla loro composizione fino alla distribuzione. Sono reati che si caratterizzano per il fatto di punire il trasgressore per aver violato la regola, senza che vi sia necessario che il consumatore abbia concretamente ingerito sostanze alimentari nocive che determinino conseguenze sulla sua salute. Si considera pertanto il rischio potenziale della condotta, configurando la fattispecie di reati di pericolo. Tuttavia, si caratterizzano anche per essere funzionali al più ampio diritto alla salute, costituzionalmente garantito (art.32 Cost.). In riferimento a quest’ultima, si spiega la ratio della codicistica penale in materia agroalimentare che, connotandosi per una natura preventiva e precauzionale in difesa della salute, tenta di eliminare il c.d. “rischio ignoto”, ovvero quel rischio che allo stato delle conoscenze non può ragionevolmente escludersi.

Orbene, ai due livelli di tutela enunciati – penale ed extra codicem – si affianca poi un terzo livello, estremamente frammentato, volto a disciplinare espressamente le singole categorie di alimenti.

Per quanto concerne le norme contenute nel codice penale, esse fanno riferimento sostanzialmente alla tutela della salute dei consumatori (artt. 439, 440, 442, 444, 452 c.p.) e alla tutela dell’interesse economico dei produttori e dei commercianti di prodotti alimentari (artt. 499, 501, 515, 516, 517, 517-quater c.p.), nonché della legalità economica generale.

Riguardo il secondo livello di tutela, rappresentato dalla legge n.283/1962, si rileva che anch’esso si colloca in un’ottica funzionale alla tutela del bene salute, ma lo garantisce in modo differente dalle norme contenute in codicem: se gli artt. 439 ss. c.p. tutelano la salute da attacchi diretti e concreti (pericolo concreto), la legge n.283/1962 si caratterizza per una tutela anticipata del medesimo bene (pericolo presunto o astratto) [3]. Del resto, questa caratterizzazione non stupisce, essendo il bene salute sempre e indissolubilmente legato a forme di tutela anticipata.

Sul punto, merita menzione l’art. 5 della legge che, disciplinando gli additivi alimentari [4], è esso stesso espressione del citato principio di precauzione. Sul tema, ha poi legiferato anche l’UE attraverso la Commissione, “stabilendo che tali sostanze siano considerate come pericolose finché non sia dimostrato il contrario. Spetta quindi alle imprese realizzare i lavori scientifici necessari per la valutazione del rischio” [5], invertendo quindi l’onere della prova.

Ritenendo aprioristicamente queste sostanze come pericolose, l’intera materia dei limiti-soglia – normalmente fissati da agenzie regolamentatrici indipendenti – è strettamente legata al principio di precauzione, dal momento che ha una finalità di minimizzare il rischio comminando la sanzione penale qualora questi valori siano ignorati dal produttore [6].

Oltretutto, occorre ricordare che tali reati sono punibili sia a titolo di dolo che a titolo di colpa, sebbene in quest’ultimo caso in forma attenuata, e che possono concorrere in reati ben più gravi nel caso in cui la sostanza ingerita cagioni colposamente la morte del consumatore (art. 589 c.p.), oppure sia in grado di arrecare lesioni (art.590 c.p.).

Occorre altresì constatare che, quella alimentare, è una materia giuridica complessa ma soprattutto in continua evoluzione e bisognosa, pertanto, di un’adeguato aggiornamento. In quest’ottica, si rileva la costante interferenza in materia di comitati tecnici-scientifici che, facendo affidamento alla scienza al fine di tutelare la salute, compiono incessanti analisi sulla salubrità degli alimenti, rendendo parallelamente necessari adeguamenti normativi, spesso su specifici alimenti. Nella noncuranza di questi limiti-soglia imposti dal legislatore, previo impulso dei comitati scientifici, se ne agevolano le mafie, che lucrano nel commercio di prodotti che non rispettano tali standard.

In tale ottica, ovvero allo scopo di contrastare il business miliardario delle agromafie e tutelare la salute dei cittadini, si colloca il recentissimo disegno di legge n.283 approvato in Consiglio dei Ministri il 25 febbraio 2020, reso noto con la comunicazione del CdM n.32, e trasmesso ora alle aule del Parlamento in attesa di approvazione. Frutto del lungo lavoro elaborato dalla commissione ministeriale guidata da Giancarlo Caselli, istituita nell’aprile 2015,  reca modifiche al sistema penale in materia di reati agroalimentari.

2.La riforma

La Commissione Caselli, istituita per la riforma dei reati in materia agroalimentare, ha certamente ammodernato l’intervento penale, rielaborando il sistema sanzionatorio contro le frodi agroalimentari e rafforzando il sistema di garanzia della salute pubblica. Quest’ultimo, è stato perseguito sempre seguendo una logica anticipatoria dell’incriminazione, secondo presupposti dettati dal più volte citato principio di precauzione, in considerazione delle potenzialità offensive di condotte rischiose per la salute pubblica.

La riforma ha pertanto riguardo modifiche al codice penale, sia sul versante della tutela della salute pubblica (Titolo VI del Libro II), sia dell’economia pubblica (Titolo VIII del Libro II); alcune modifiche al codice di procedura penale, avvertiti in relazione ai procedimenti riguardanti reati alimentari; al d. Lgs. n. 231 del 2001; infine, alla legge “quadro” n. 283/1962.

In riferimento al versante codicistico, si rileva l’introduzione di un nuovo e apposito Capo II (“Delitti di comune pericolo contro la salute pubblica e la sicurezza degli alimenti e dei medicinali”) e la revisione dell’art. 439 c.p., relativo al delitto di avvelenamento delle acque o alimenti e l’introduzione dell’art. 439-bis c.p., riguardante l’ipotesi di contaminazione o corruzione di acqua e alimenti. Il primo risulta così riformulato: “Chiunque avvelena acque o alimenti destinati al consumo pubblico o di una collettività è punito con la reclusione non inferiore ad anni quindici. Se dal fatto deriva la morte di alcuno, si applica la pena dell’ergastolo” (art.439 c.p.), mentre il secondo prevede che “Chiunque contamina o corrompe acque o alimenti destinati al consumo pubblico o di una collettività, rendendoli concretamente pericolosi per la salute pubblica, è punito con la reclusione da tre a dieci anni” (art. 439-bis c.p.).

A seguire, vengono riscritti gli artt. 440 c.p., che sanziona la produzione, l’importazione/esportazione, il commercio, il trasporto e la vendita di alimenti pericolosi o contraffatti; l’art. 442 c.p., che punisce l’omesso ritiro (necessariamente doloso) di alimenti pericolosi; l’art. 444, che si adegua ora al Regolamento CE n. 178/2002 e che prevede la punibilità per la diffusione di informazioni commerciali ingannevoli a danno del consumatore.

Si introduce, poi, l’ipotesi di “disastro sanitario” (art. 445-bis c.p.), che prevede che “Quando dai fatti di cui agli articoli 439-bis, 440, 441, 442, 443, 444 e 445 derivano per colpa la lesione grave o la morte di tre o più persone e il pericolo grave e diffuso di analoghi eventi ai danni di altre persone si applica la pena della reclusione da sei a diciotto anni”, congegnata allo scopo di rafforzare la tutela in chiave anticipatoria rispetto alle difficili dimostrazioni di causalità individuale dei singoli eventi, come accade nel caso di tumori o patologie verificatesi a distanza di anni o decenni per effetto delle sostanze assunte [7].

Viene rivisto anche l’art. 452 c.p. (Delitti colposi contro la salute pubblica), nel quale si ridetermina il trattamento sanzionatorio previsto dagli artt. 438 e 439 c.p. e la depenalizzazione ove la condotta sia di origine colposa per i reati previsti dagli artt. 439-bis, 440, 441, 442, 443 e 445 c.p., riducendo la pena da un terzo a due terzi.

Segue, al Capo II, la riscrittura dell’art. 517-bis c.p., che aumenta le pene per i reati previsti dagli artt. 516, 517 e 517-quater, elencando una serie di circostanze aggravanti (fatti commessi in dotazione di falsi documenti di trasporto o false dichiarazioni all’organismo di vigilanza, alimenti falsamente presentati come “biologici”, fatti commessi con finalità di commercio all’ingrosso).

Si riscrive anche l’art.517-quater, in materia di “Contraffazione di alimenti a denominazione protetta”, e si introduce con l’art. 517-quater.1 c.p. il reato di “agropirateria”. Quest’ultimo, in un’ottica di chiaro contrasto alle consorterie mafiose in ambito agroalimentare, prevede un autonomo reato configurabile qualora, fuori dalle ipotesi contemplate dagli artt. 416 e 416-bis c.p. (relativi rispettivamente ai reati di associazione a delinquere e associazione a delinquere mafiosa), uno qualunque dei fatti previsti dagli artt. 516, 517 e 517-quater c.p. siano commessi in modo sistematico e attraverso l’allestimento di mezzi e attività organizzate. Ovvero, pur configurando un certo tipo di associazione e accordo con finalità criminosa tra i rei, tale soglia è al di sotto di quella contemplata affinché sia configurabile il reato di associazione a delinquere, o addirittura, di associazione a carattere mafioso.

Per quanto concerne la normativa extra codicem, viene ridisegnato l’art.5 della legge n. 283/1962, che riguarda il delitto di importazione, esportazione, preparazione, distribuzione e vendita di alimenti non sicuri, pregiudizievoli per la salute o inadatti al consumo umano. L’articolo ridefinisce il regime sanzionatorio in base al commercio all’ingrosso o al dettaglio, e alla luce del nuovo art. 445-bis c.p. riguardante il disastro ambientale. Ad esso si aggiunge l’art. 5-bis, che, al comma 1, definisce cose debba considerarsi per alimento “non sicuro”: “Gli alimenti si intendono non sicuri quando risultano, anche in relazione a ingredienti, componenti o mangimi per animali utilizzati, in contrasto con i requisiti stabiliti dalla normativa vigente per la prevenzione di danni alla salute.” Così, al comma 3, si fornisce una definizione di alimenti non adatti: “Gli alimenti si intendono inadatti al consumo umano quando, in seguito a contaminazione dovuta a materiale estraneo o ad altri motivi, o in seguito a putrefazione, deterioramento o decomposizione, il loro uso risulti inaccettabile.” Al comma 2, invece, si specifica la pregiudizialità per la salute degli alimenti nocivi che, seppure non emerga dalla normativa, si considera reo il produttore di cui si accerta la conoscenza sulla natura rischiosa dell’alimento, confermando la dolosità del reato.

Si introduce, poi, l’art.5-quater della legge citata, che penalizza chiunque prepara, produce, importa, introduce in custodia temporanea o in deposito doganale, spedisce in transito, esporta, trasporta, somministra, detiene per commercio, commercializza o mette in circolazione alimenti privati dei propri elementi nutritivi o mescolati a sostanze di qualità inferiore o comunque aventi una composizione non conforme alle norme vigenti. La sanzione varia in termini pecuniari a seconda che la commercializzazione abbia finalità di grande distribuzione o commercio al dettaglio.

Infine, vengono inseriti previsioni estintive della contravvenzione all’art.12-ter e ss., in materia di alimenti, sicurezza, tracciabilità ed igiene alimentare che non abbiano cagionato danno o pericolo concreto alla salute pubblica e alla sicurezza alimentare e la cui realizzazione dipende da rischi inerenti a un contesto produttivo, organizzativo, commerciale o comunque di lavoro, che possano essere neutralizzati o rimossi.

Complessivamente, l’impegno nella riforma e nella riorganizzazione dei reati agroalimentari non può che ritenersi positivo, dal momento che il contrasto alle agromafie, al caporalato e la bonifica della filiera produttiva da ogni infiltrazione criminale, nonché la tutela della salute pubblica e dell’ambiente, è fondamentale per fornire garanzie ai produttori alimentari e consumatori, oltre a sostenere la qualità e l’eccellenza del Made in Italy.

 

NOTE

[1] http://www.osservatorioagromafie.it/wp-content/uploads/sites/40/2015/01/Loro-bianco_la-mozzarella-di-bufala.pdf

[2] Per un’analisi più approfondita e aggiornata si invita il lettore a consultare gli annuali rapporti Eurispes sulle agromafie e sui crimini agroalimentari in Italia

[3] V. Corte cost. 7/1/1982, n.1, in Foro.it, 1982, I, 642

[4] Gli additivi alimentari sono sostanze deliberatamente aggiunte ai prodotti alimentari per svolgere determinate funzioni tecnologiche. Ad esempio servono a colorare, dolcificare, conservare o migliorare l’aspetto, il colore o il profumo dell’alimento. L’art.5, lett.g, legge cit., disciplina proprio quali sostanze autorizzate possono essere impiegate e ne determina le quantità consentite.

[5] Comunicazione della Commissione sul principio di precauzione, Bruxelles, 2 febbraio 2000

[6] Sul punto, L. Tumminello, “Sicurezza alimentare e diritto penale: vecchi e nuovi paradigmi tra prevenzione e precauzione”, Diritto Penale Contemporaneo, 4/2013

[7] C. Cupelli, “Il cammino verso la riforma dei reati in materia agroalimentare”, Diritto Penale Contemporaneo, 2015