ISSN 2784-9635

Sanzioni internazionali individuali e compliance come strumento di lotta al terrorismo

Alessia Pietrantuono - 11/01/2021

Le sanzioni individuali contro il terrorismo, strumento fondamentale della policy globale di contrasto al terrorismo transnazionale, sono decise dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite nell’ambito delle prerogative di intervento in caso di minacce o violazioni della pace in atto nella comunità internazionale degli Stati, stabilite dal Capitolo VII della Carta delle nazioni Unite[1].

I regimi sanzionatori imposti dal Consiglio di Sicurezza sono diretti contro individui, persone fisiche o giuridiche, e gruppi (armati) individuati in base al criterio dell’inclusione in una lista di terroristi (c.d. Black list). Le misure restrittive imposte come misure coercitive ex art. 41 della Carta, si distinguono in: a) sanzioni finanziarie, consistenti nel congelamento dei fondi, di altri beni finanziari e di risorse economiche dei soggetti interessati; b) travel ban, cioè il divieto di consentire lo spostamento dei soggetti individuati oltre i confini del paese in cui si trovano; c) arms embargo, consistente nel divieto di fornire in qualsiasi modo armi agli stessi soggetti.

Sebbene gli effetti delle misure restrittive (sia individuali sia generalizzate) siano diretti contro persone fisiche o giuridiche, sono gli Stati i destinatari degli obblighi contenuti nelle risoluzioni vincolanti del Consiglio di Sicurezza per mezzo delle quali sono adottate le sanzioni individuali. Questi ultimi sono tenuti ad attuare le decisioni del Consiglio in forza dell’art. 103 della Carta, il quale stabilisce la prevalenza degli obblighi nascenti dall’adesione alle Nazioni Unite su ogni altro accordo internazionale[2].

Il successo globale delle sanzioni individuali si spiega in base a diversi fattori. Non è stata infatti solo la consapevolezza della natura transnazionale del fenomeno terroristico di matrice jhiadista a favorire l’utilizzo delle sanzioni individuali come nuovo mezzo coercitivo non implicante l’uso della forza, ma soprattutto il sistema implementato per monitorarne l’attuazione, basato sul controllo esercitato dai Comitati istituiti dal Consiglio di Sicurezza e sul fornire assistenza tecnica agli stati attraverso capacity building e training programs.

In assenza di un meccanismo di enforcement nell’ordinamento internazionale le sanzioni necessitano dell’attuazione da parte degli apparati esecutivi e legislativi degli stati membri. La necessità di ottenere un livello diffuso ed uniforme di compliance con i regimi sanzionatori da parte di tutti i Paesi ha favorito il coinvolgimento di nuovi attori internazionali – organizzazioni internazionali, ONG, organismi di diritto privato tra cui intermediari finanziari, associazioni, banche – in ogni fase dell’implementazione delle sanzioni[3].

Le sanzioni adottate nel 1999 contro i Talebani in Afghanistan, poi contro Al-Qaeda[4], costituiscono la base del sistema delle targeted sanctions. Agli Stati è richiesto di mettere in atto una serie di misure preventive contro individui, gruppi, società ed enti, designati in una lista di (presunti) “associati” ai Talebani, Osama Bin Laden e Al Qaeda; le misure consistono: i) nel bloccare i fondi e le altre risorse finanziarie ed economiche, ii) nell’impedire l’ingresso o il transito nel territorio degli Stati Membri, iii) nell’impedire la fornitura diretta o indiretta, la vendita e il trasferimento dai loro territori o per il tramite di loro cittadini, di armi e materiale connesso o istruzioni relative. La lista, estesa gradualmente fino a ricomprendere qualsiasi gruppo considerato “affiliato” ad Al- Qaeda, è costantemente aggiornata sotto l’attuale nomenclatura ISIL (Da’esh) & Al-Qaeda Sanctions List[5] o “Consolidate List”. Spetta ad un Comitato (1267 Sanctions Committee), il compito fondamentale di inserire e rimuovere i nominativi proposti dagli Stati.

Accanto alle sanzioni dirette contro gli Stati sponsor e contro gli individui, il Consiglio di Sicurezza ha adottato dopo l’11 settembre 2001 una serie di misure vincolanti contro il terrorismo in generale[6], senza riferirsi ad una situazione concreta e senza fornire (fino alla Risoluzione 1566/2004) una definizione di terrorismo [7].

La Risoluzione 1373 del 2001, (“Threats to international peace and security caused by terrorist acts”), ha definito l’agenda antiterrorismo degli Stati, riproducendo il contenuto della Financial Convention del 1999. Oltre a confermare il congelamento dei fondi come misura fondamentale da applicare senza ritardo nei confronti dei soggetti segnalati[8], la risoluzione richiede agli Stati di introdurre il reato di finanziamento del terrorismo[9].

Per completare il quadro delle misure decise per combattere il terrorismo occorre citare la Risoluzione 2178 del 2014, concepita per affrontare la nuova minaccia costituita dai c.d. Foreign Terrorist Fighters (FTF)[10]. Nello stabilire specifici obblighi per gli Stati, la risoluzione 2178 si riferisce esplicitamente alle Raccomandazioni elaborate da un organismo esterno alle Nazioni, il FATF (Financial Action Task Force)[11], del quale riconosce il ruolo di standard-setter internazionali in materia di antiriciclaggio e contrasto al finanziamento del terrorismo. Il ruolo essenziale del GAFI-FATF è ribadito nella recente risoluzione 2462 del 29 marzo 2019. il 12 aprile 2019, i trentotto Ministri dei paesi membri del GAFI hanno adottato il nuovo mandato permanente della Task Force, rinnovando l’impegno politico nella lotta ai reati finanziari a livello nazionale e internazionale.[12]

Le 40 Raccomandazioni del GAFI contro il riciclaggio (a cui se ne aggiungono 9 speciali contro il finanziamento del terrorismo)[13] rappresentano gli standards di riferimento della legislazione antiriciclaggio e antiterrorismo, tanto da essere incorporate nel testo delle stesse risoluzioni del Consiglio di Sicurezza, il quale esorta gli stati ad applicarle. Anche la Banca mondiale e l’Istituto monetario internazionale (IMF) ne hanno in parte incorporati gli standard nelle loro valutazioni periodiche di performance degli stati. Molti programmi di aiuti bilaterali contengono riferimenti alle Raccomandazioni e, persino la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha, in un certo senso, legittimato il ruolo del FATF nella valutazione della conformità dell’azione degli Stati ai suoi stessi standard [14].

Adeguandosi esplicitamente alle Raccomandazioni del FATF l’Unione Europea ha implementato i regimi di sanzioni adottati dall’UNSC, adottando una serie di Direttive con lo scopo di tutelare l’interesse generale dell’integrità e della trasparenza del proprio sistema finanziario e di rafforzare, anche per tale via, la sicurezza pubblica nel proprio territorio. Ultima in ordine temporale è la Quinta Direttiva antiriciclaggio n. 2018/843 del 30 maggio 2018, del Parlamento europeo e del Consiglio, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale UE del 19 giugno 2018, emendativa la direttiva 2015/849 (Quarta direttiva), già recepita in Italia dal d.lgs. n. 90/2017[15].

La novità più rilevante consiste nell’estensione della portata degli obblighi antiriciclaggio includendovi anche i prestatori di servizi di cambio tra valute virtuali e valute legali e i prestatori di servizi di portafoglio digitale[16].

Il ruolo fondamentale che riveste dunque il settore privato, in particolare gli operatori finanziari ed economici, nell’efficace attuazione delle misure restrittive contro il finanziamento del terrorismo richiede di sviluppare la corporate compliance. La funzione di organizzazioni atipiche come il FATF si sostanzia allora, nel favorire sia la compliance internazionale dei governi scavalcando il normale processo di stipulazione dei trattati, sia di alcuni soggetti privati, ad esempio banche e intermediari finanziari, attraverso l’elaborazione di standard e prassi per l’attuazione delle sanzioni economiche individuali. Da una parte, regole e prassi sono incorporate nelle stesse risoluzioni del Consiglio di Sicurezza e attraverso queste nel diritto derivato dell’UE direttamente applicabile, acquistando così efficacia normativa diretta; dall’altra, per via del loro contenuto tecnico, circolano tra i soggetti privati veicolati per mezzo di altre istituzioni informali, come il Basel Committee Wolfsberg Group[17].

In quest’ambito le fonti tradizionali del diritto internazionale convenzionale e il soft law si rafforzano e si legittimano reciprocamente, secondo un sistema bidirezionale di formazione delle norme internazionali, che può essere sia top-down che bottom-up law-making. Un’altra funzione contemporaneamente svolta da queste fonti, dal punto di vista sostanziale, è la salvaguardia dell’integrità dei mercati. Lo stretto legame stabilito tra contrasto al finanziamento del terrorismo e il reato di riciclaggio, fa sì che anche le convenzioni tese alla repressione penale di certe condotte si giovino della spinta conformativa esercitata nei contesti internazionali informali[18].

Dall’analisi della compliance internazionale emerge, infine, la dimensione macroscopica delle targeted sanctions, quali strumento di law-enforcement globale che può essere utilizzato tanto per la salvaguardia della pace e della sicurezza collettiva, quanto per tutelare l’integrità del sistema finanziario globale o, più in generale, un sistema integrato antiterrorismo co-gestito da più organizzazioni internazionali a carattere e funziona istituzionale o privatistica.

[1] Art. 39 of the Charter: <<The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security.>>

[2] Art. 103 UN Charter: << In the event of a conflict between the obligations of the Members of the United Nations under the present Charter and their obligations under any other international agreement, their obligations under the present Charter shall prevail.>>.

Le misure coercitive adottate in base al Capitolo VII della Carta sono escluse dal rispetto della domestic jurisdiction per espressa previsione dell’art. 2 (7): <<Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to settlement under the present Charter; but this principle shall not prejudice the application of enforcement measures under Chapter VII.>>.

[3] Misure restrittive come gli asset freeze (congelamento di conti e altre risorse finanziarie) impongono obblighi gravosi a carico di soggetti privati, come le banche, tenuti ad applicare concretamente i provvedimenti esecutivi disposti nei confronti dei loro clienti inseriti nelle black list e a controllare e segnalare le “operazioni sospette”. Pertanto, come sottolinea GIUMELLI, il testo delle risoluzioni deve essere specifico il più possibile al fine di rendere inequivocabili gli obblighi dei privati, in modo da non incorrere in responsabilità. Giumelli, Understanding United Nations targeted sanctions, 2014.

[4] UNSC Res 1267, 15 ottobre 1999. Nel 2011 il Consiglio di Sicurezza divise il 1267 Sanctions regime, istituendo un separato regime (il 1988 Sanctions regime) contro i Talebani. In questo modo fu eliminato dalle sanzioni ogni legame territoriale.

[5] Con la Risoluzione 2368 (2017), il Consiglio di Sicurezza ha imposto “individual targeted sanctions” (assets freeze, travel ban, and arms embargo) contro individui, gruppi, società ed enti inseriti nella ISIL (Da’esh) & Al-Qaida Sanctions List.

La Lista contiene i nomi di 257 individui e 82 entità. Aggiornata il 29 maggio 2018, sostituisce le precedenti versioni. Il nome della Lista è cambiato il 17 dicembre 2015 in seguito all’adozione della Risoluzione 2253 (2015). Le future modifiche seguiranno le decisioni del Comitato 1267/1989/2253.

[6] UNSC Res 1373[2001]; 1535 [2004]; 1566 [2004]; 1617 [2005]; 1624 [2005].

[7] UNSC Res 1566(2004) §3 : <<Recalls that criminal acts, including against civilians, committed with the intent to cause death or serious bodily injury, or taking of hostages, with the purpose to provoke a state of terror in the general public or in a group of persons or particular persons, intimidate a population or compel a government or an international organization to do or to abstain from doing any act, which constitute offences within the scope of and as defined in the international conventions and protocols relating to terrorism, are under no circumstances justifiable by considerations of a political, philosophical, ideological, racial, ethnic, religious or other similar nature, and calls upon all States to prevent such acts and, if not prevented, to ensure that such acts are punished by penalties consistent with their grave nature;>>.

[8] UNSC Resolution 1373 §1(c).

[9] UNSC Resolution 1373 §1(b).

[10] La Risoluzione 2178 definisce Foreign Terrorist Fighter <<individuals who travel to a State other than their States of residence or nationality for the purpose of the perpetration, planning, or preparation of, or participation in, terrorist acts or the providing or receiving of terrorist training, including in connection with armed conflict. >>.

[11] Costituito ne1989, per decisione unilaterale del G7, con l’adesione dell’OCSE e della Commissione europea, con lo scopo di far convergere la regolazione di contrasto ai fenomeni di riciclaggio transfrontaliero (AML), dopo il 2001 il FATF ha aggiunto al suo mandato lo sviluppo delle politiche internazionali rivolte a prevenire il finanziamento del terrorismo (CFT) e in seguito anche il traffico di armi di distruzione di massa.

[12] MEF, Comunicato n. 78.

[13] Il GAFI-FATF ha aggiornato le Raccomandazioni nel mese di ottobre 2018.

[14] CEDU, sent. 6 dicembre 2012, Michaud c. Francia. Respingendo la tesi del ricorrente circa l’inefficacia degli obblighi di cooperazione imposti agli avvocati da parte della Francia, la Corte ha sostenuto che, al contrario, il FATF aveva valutato il sistema francese di antiriciclaggio e prevenzione al finanziamento del terrorismo come uno dei più efficaci del mondo.

[15] Alla direttiva UE 2018/843 del 30 maggio 2018 o V Direttiva è stata data attuazione in Italia con il decreto legislativo n. 125/2019.

[16] Per una disamina più approfondita della direttiva europea vedi F. UNGARETTI DELL’IMMAGINE, La V Direttiva Antiriciclaggio, in Giurisprudenza Penale Web, 2018.

[17] Il Basel Committee è composto dalle Banche centrali e le Autorità di vigilanza di 28 Paesi. Il Wolfsberg Group è un’associazione di tredici banche che ha lo scopo di sviluppare un quadro di riferimento globale per la gestione del rischio finanziario, in particolare riguardante le attività di KYC, AML e CTF.

[18] La Convenzione internazionale per l’eliminazione del finanziamento del terrorismo del 1999 è quella che ha avuto maggiore adesione e importanti sviluppi nella successiva strategia globale contro il terrorismo. Fondamentale è infatti la previsione che richiede agli SM d’introdurre nei propri ordinamenti giuridici il reato di finanziamento del terrorismo, del quale la Convenzione contiene una definizione (Art. 2, par 1).